Por Li Zi

En la presente Asamblea Popular Nacional (APN) y la Conferencia Consultiva Política del Pueblo Chino (CCPPCh),  algunos diputados a la APN y miembros de la CCPPCh sostienen que la “parte leona” de la reforma institucional del Consejo de Estado consiste en el establecimiento de la Comisión de Supervisión y Administración de Activos Estatales (CSAAE), el cual compone parte importante de la reforma del sistema de administración de estos activos que el Gobierno chino viene llevando a cabo aceleradamente.

La tarea de profundizar la reforma de este sistema fue planteada en el XVI Congreso Nacional del Partido Comunista de China (PCCh), convocado el 8 de noviembre pasado. Luego, la Conferencia Central de Trabajo celebrada en enero de este año fijó la “profundización de la reforma del sistema de administración de las empresas estatales y los activos estatales” como la primera de las cuatro reformas para 2003. Así que la reforma referida entró de inmediato en la etapa de implementación.

De ahí se nota que la reforma de las empresas estatales, con el establecimiento de la CSAAE como señal, hará avances importantes en dos sentidos. Primero, el capital estatal se retirará gradualmente de las ramas competitivas y el Estado conservará en sus manos tan solo un pequeño número de ramas monopolistas que tienen gran influencia en la economía nacional. Segundo, se romperá el sistema de administración de activos estatales caracterizado por “la propiedad del Estado y la administración por niveles” que ha sido aplicado durante más de 20 años, y será reemplazado por el sistema caracterizado por “la propiedad del Estado y el derecho de propiedad por niveles”.

La CSAAE fusiona las funciones de los ministerios y comisiones estatales anteriores encargados de la administración de las empresas estatales, realizando de esta manera el “sistema de administración de activos estatales con la concordancia entre el derecho, la obligación y la responsabilidad y con la integración de la administración de los activos con la del personal y la de asuntos”, y cambiando “la administración por múltiples autoridades” por “la  de una sola hasta el último eslabón”. El que la CSAAE se proponga ser el único departamento de administración de los activos estatales de China estimados en más de 10.000.000 millones de yuanes, desarrollar y manejar cientos e incluso miles de grandes sociedades y grupos empresariales con capacidad competitiva en el plano internacional y manipular la situación general de la economía nacional, marca que la reforma de las empresas estatales del país, que ha recorrido un proceso difícil y tortuoso durante cerca de 20 años, empieza a acceder a una “zona de aguas profundas”.

La reforma del sistema de administración de activos es ineludible

La reforma de las empresas estatales es la parte más espinosa de la reestructuración económica de China. Ya en la década del 80, estas empresas comenzaron a explorar diversas formas de reforma, desde la gestión por contrata hasta el incremento de la rentabilidad mediante la reducción del personal y desde la estructura de gestión de las sociedades hasta la implantación del sistema empresarial moderno, pero sin lograr resolver de raíz sus problemas. Cabe observar que la reforma actual abarca una amplia esfera, cambios enormes y niveles profundos y resolverá el problema de la entrada de los aportadores de capital estatal en su debido lugar, un eslabón importante que atañe a que si la reforma de las empresas estatales logra hacer avances esenciales.

La reforma concierne a los activos estatales en más de 10.000.000 millones de yuanes y a las más de 100.000 empresas estatales. Hasta el cierre de 2001, según estadísticas del Ministerio de Hacienda, el volumen total de los activos estatales del país (valor neto y lo mismo abajo) era de 10.931.640 millones de yuanes; de este monto, los activos estatales de gestión sumaban 7.314.930 millones, el 66,9%, y los no de gestión 3.616.710 millones, el 33,1%. Dichos activos están distribuidos en las diversas localidades y ramas del país y en las más de 170.000 empresas estatales. Además, la reforma del sistema de su administración entraña también otros activos como los recursos naturales, por lo cual trasciende del alcance de las estadísticas del Ministerio de Hacienda. Obviamente, la reforma actual se peculiariza por su amplia esfera y una gran cantidad de trabajo.

El vigente sistema de administración de activos estatales adolece de tres problemas. Primero, el Gobierno Central es el único representante de los aportadores de capital en activos estatales, mientras que los diversos departamentos ejercen por separado la función del aportador de capital. Esto significa que la Comisión Estatal de Planificación para el Desarrollo se encarga de la constitución de los proyectos, la Comisión de Economía y Comercio responde de la operación cotidiana, los departamentos de trabajo y seguridad social se ocupan del trabajo y los salarios, el Ministerio de Hacienda se responsabiliza por el registro y la disposición de los activos, y los departamentos de organización y personal y la Comisión de Trabajo de las Grandes Empresas nombran y destituyen a los gestores. Por lo tanto, les resulta difícil desempeñar de manera eficaz la función del aportador de capital por todos los activos estatales y asumir por completo la responsabilidad por los mismos. Segundo, es bastante común el fenómeno de ausencia del propietario en las empresas estatales. Tercero, persiste la falta de separación entre la atribución gubernamental y la función empresarial en algunas localidades, donde el gobierno sigue interviniendo en las actividades de producción y gestión de las empresas estatales, de modo que éstas no pueden gestionarse por sí mismas y responder de sus propias ganancias y pérdidas como es debido. Por ende, es indispensable reformar el vigente sistema de administración de activos estatales y perfeccionar los mecanismos de su administración, supervisión y operación.

La reforma cubre un alcance amplio, cambios grandes y niveles profundos

La reforma actual difiere considerablemente de las anteriores en lo que a sistema se refiere. De acuerdo con las exigencias del informe presentado ante el XVI Congreso del PCCh, bajo la premisa de persistir en la propiedad del Estado, la reforma del sistema de administración de activos estatales deberá desplegar plenamente la iniciativa tanto de las autoridades centrales como de las locales. Al Estado le incumbe elaborar leyes y reglamentos y establecer un sistema a tal efecto, en el cual el Gobierno Central y los gobiernos locales, en representación del Estado por separado, cumplan con la atribución del aportador de capital y gocen de los derechos e intereses del propietario, y los derechos y las obligaciones concuerden con las responsabilidades, y la administración de activos se integre con la del personal y la de asuntos. En el Gobierno Central y en dos niveles de gobierno locales, o sea, el de provincia y el de municipio (prefectura), se instituirán organismos de administración de activos estatales. Una reforma así implica cambios importantes en tres ámbitos.

En primer término, anteriormente se practicaba el sistema de propiedad unificada del Estado y administración por niveles, en el cual el Consejo de Estado ejercía en nombre del Estado la función del propietario de los activos estatales. En cambio, bajo el nuevo sistema la propiedad pertenece al Estado, corresponde al Gobierno Central y los gobiernos locales, en representación del Estado por separado, cumplir la función del aportador de capital y gozar de los derechos e intereses del propietario, y los derechos y las obligaciones concuerdan con las responsabilidades. Esto hará posible poner en pleno juego la iniciativa tanto de las autoridades centrales como de las locales y será favorable para hacer claros los derechos de propiedad para las empresas, configurándose en consecuencia los sujetos de inversión diversificados y una estructura de gestión reglamentada con personas jurídicas.

En segundo término, bajo el sistema de separación de la administración de activos con respecto a la del personal y la de asuntos practicado durante largos años  solía ocurrir que varios departamentos alegaban al mismo tiempo ser representantes del propietario y dictaban órdenes a las empresas, pero que tan pronto surgían problemas, echaban la culpa unos a otros y nadie asumía la responsabilidad. En contraste, bajo el nuevo sistema se practican la integración de la administración de activos con la del personal y la de asuntos y el equilibrio de los derechos y las obligaciones con respecto a la responsabilidad, lo cual es favorable para mantener y aumentar el valor de los activos estatales. Este punto es muy importante. Pues, en lo sucesivo si suceden problemas en la administración de estos activos, incluyendo las pérdidas graves de los mismos, será posible encontrar un organismo de responsabilidad final, lo que es favorable para la creación de un mecanismo de incentivo y restricción.

En tercer término,  se ha planteado la esfera de los activos en la que el Gobierno Central y los gobiernos locales, en representación del Estado, cumplen con su responsabilidad en condición de aportador de capital. Es decir que corresponde al Gobierno Central cumplir, en representación del Estado, su responsabilidad en condición de aportador de capital con respecto a las empresas estatales grandes, las infraestructuras y los recursos naturales importantes que atañen a la arteria vital de la economía nacional y a la seguridad del Estado, y corresponde a los gobiernos locales hacer igual con respecto a los demás activos estatales.

Por consiguiente, es de afirmar que esta reforma producirá cambios considerables en el sistema de administración de activos estatales.

La reforma actual se realizará en niveles profundos. Se dedica a poner en claro los derechos de propiedad y concierne a los intereses del Gobierno Central y de los dos niveles de gobierno locales, o sea, los de provincia y los de municipio (prefectura), y a los intereses de las empresas estatales y sus trabajadores. En fin, es un reajuste y mejoramiento de las relaciones de interés entre muchas partes.

Problemas pendientes de un estudio más profundo

El proyecto de institución de los organismos de la CSAAE, ya dado por sentado, puede describirse como un paso firme que adelanta la reforma del sistema de administración de activos estatales hacia el nivel de operación. Pero viendo desde otro ángulo, se trata tan sólo del primer paso. Es así porque luego de la institución de los organismos, siguen subsistiendo muchos problemas reales que precisan de ordenamiento y solución. Por ejemplo: ¿Cómo funcionará después de todo el nuevo sistema de administración de activos? ¿Cuántas empresas estatales podrá el Estado manejar efectivamente? ¿Cuáles deberán ser los objetivos principales de estas empresas? ¿Cuáles serán las características de los organismos de administración de los activos estatales?

En un informe reciente, Zhang Wenkui, subdirector del Instituto de Empresas subordinado al Centro de Investigación del Desarrollo del Consejo de Estado, señaló que para la reforma del referido sistema hay al menos los siguientes problemas que son ineludibles. Primero, una gran cantidad de empresas estatales y un enorme volumen total de los activos estatales. Decidir racionalmente las relaciones de propiedad de los activos estatales entre el Gobierno Central y los gobiernos locales es un problema básico que atañe al sistema de su administración. Segundo, la CSAAE aparecerá como el nuevo “patrón”. Pero ¿cómo será posible que este cambio de administración no lleve las empresas a la “muerte”? Una vez que entren en su lugar en las empresas estatales, los propietarios deberán asegurar la autonomía de gestión de éstas y asegurar que los bienes de las sociedades con personería jurídica formadas por la diversificación de los sujetos de inversión no sufran injerencias arbitrarias y daños por ellas causadas. En especial es imperativo prevenir que algunos gobiernos locales, luego de ser autorizados para ejercer en representación del Estado la función de aportador de capital con respecto a los activos estatales, intensifiquen la intervención en las empresas, y que de este modo aparezca una nueva falta de separación entre la atribución gubernamental y la función empresarial. La corrección de la ausencia del propietario en las empresas estatales no deberá pasar a otro extremo, privándolas de vigor. Hay que prestar atención a este problema en el proceso de la reforma. Tercero, la forma en la que los organismos encargados de los activos estatales administran las empresas. Esto concierne a que si es necesario establecer sociedades de nivel intermedio y a que cómo debe ser la operación de éstas.

El economista Zhang Zuoyuan, quien trabaja de investigador en el Instituto de Economía subordinado a la Academia de Ciencias Sociales de China y fue responsable del grupo de asuntos económicos del equipo de redacción del informe del XVI Congreso del PCCh, es uno de los principales diseñadores de la reforma del sistema de administración de activos estatales. Para reglamentar esta reforma y hacerla marchar en forma reglamentada y ordenada, dijo Zhang, se impone elaborar lo más pronto posible la Ley de Activos Estatales. Según se conoce, el Consejo de Estado viene elaborando una disposición destinada a reglamentar la administración de estos activos. Es de prever que la construcción del nuevo sistema será distinta del modo anterior de “pasar el río tanteando las piedras en el agua” y, en su lugar, se realizará de arriba abajo y en forma ordenada con sujeción a la ley.

Material de fondo:

A finales de 1988, el Gobierno Central implantó el sistema de administración de activos estatales y el Consejo d Estado estableció la Administración Estatal de Activos Estatales (AEAE). Por entonces, la política pertinente consistía en “la propiedad del Estado y la administración por niveles”. Simultáneamente, se constituyeron administraciones de activos estatales y sociedades de gestión y administración de estos activos con carácter de gestores en las localidades. Luego, durante la reforma institucional del gobierno realizada en marzo de 1998 fue suprimida la AEAE y se hizo lo mismo con las administraciones y las sociedades locales referidas. Hasta ese momento, la AEAE, que se limitaba por función a delimitar y registrar los derechos de propiedad, valorar y confirmar los activos y formular políticas relativas a la delimitación, valoración y transferencia de los activos, no era el organismo de ejercicio de los derechos del propietario en el verdadero sentido de la palabra.

Después de la supresión de la AEAE en 1998, el Consejo de Estado permitió a las localidades explorar nuevos modos de administración de activos estatales, así que las ciudades de Shanghai y Shenzhen han conservado sus organismos pertinentes para la administración y operación de activos estatales y han tenido grandes éxitos. Entretanto, también ha llamado suma atención el cambio del sistema de administración de activos estatales en las provincias de Liaoning y Jilin, que son viejas bases industriales del país y donde están concentradas muchas empresas estatales grandes. En ambas provincias siguen existiendo sendos organismos de administración integral de activos estatales aunque no se llaman así.